Transatlantická asymetrie a slabost EU

  • Petr Boháček
  • 7.12.2018 07:09

Není třeba neustále opakovat dlouhý seznam událostí, které rozkládají evropskou bezpečnost v posledních několika letech, a které evropskou integraci zavedly na tenký led. Avšak je nutné přehodnotit směřování evropské zahraniční a bezpečnostní politiky. Tento text si neklade za cíl podat vyčerpávající analýzu všech záležitostí, kterých se dotkne a které samy o sobě jsou komplexními jevy. Cílem je jednotlivé problematiky spojit do celku a vyzdvihnout hlavní překážky pro posilování transatlantické bezpečnosti, především její asymetrickou podobu, evropskou slabost a fragmentaci. V první ze čtyř publikovaných částí se nejdříve budeme věnovat celkové dynamice transatlantických vztahů včetně rozdělení Evropy na „Východ“ a „Západ“ v průmyslové a obranné politice a kooperaci mezi EU a NATO (respektive absenci kooperace) v oblasti plánování a dělby úkolů.

Evropská bezpečnostní infrastruktura založená na NATO je oslabena. Technologická, strategická a politická převaha Aliance se zhoršuje [1]. Tento znepokojivý stav může je zapříčeněn nerovným transatlantickým vztahem, vojensky slabou a rozdělenou Evropou a stejně tak absencí synchronizace mezi NATO a EU v otázkách obrany.

 

"Evropa musí najít způsob, jak transatlantické partnerství pro Washington zatraktivnit."

 

Z hlediska politiky jsou nízké evropské výdaje na obranu, nerovnoměrné spojenecké příspěvky a celková samolibost a slabost na poli obrany snadnou kořistí zahraniční politiky Donalda Trumpa, kterou vede stylem „rozbít, a pak se uvidí“, což přispívá k celkovému politickému oslabování transatlantické vazby. První dva roky Trumpova vládnutí po taktovkou stabilního transatlantického tria generálů Johna Kellyho, H.R. McMastera a Jamese Mattise se proměnily s příchodem Mika Pompea a Johna Boltona do Bílého domu v radikálnější jednostranou zahraniční politiku. Tato událost potvrdila obavy Evropy ze závislosti na Spojených státech, a posloužila jako další ospravedlnění pro intepretaci hlavního cíle Globální strategie EU jako vymanění ze závislosti na Washingtonu. Z politického hlediska tyto snahy doplnily narůstající požadavek veřejnosti na bezpečnost vystupňovaný rusko-ukrajinskou válkou, migrační krizí, nestabilitou na Blízkém východě a v severní Africe, či teroristickými útoky v západní Evropě. Jenže převládající argumenty pro autonomii, na jejichž základě jsou v současnosti budovány unijní obranné kapacity, mohou být nebezpečné a škodlivé pro budoucnost transatlantických vztahů. Transatlantický svazek i nadále zůstává nejsilnějším politickým, ekonomickým a bezpečnostním partnerstvím na světě. Chce-li jej Evropa udržet, měla by se přestat „ulívat“ a na vztahu zapracovat, místo toho, aby se uchylovala k utopickým představám o plné autonomii v době, kdy USA začíná zpochybňovat užitečnost této zaoceánské vazby. Transatlantické partnerství není pro geograficky oddělené Spojené státy automatické a země historicky inklinuje spíše k izolacionismu. Starý kontinent tak musí najít způsob, jak transatlantické spojenectví pro Washington zatraktivnit.

 

Měli bychom být schopni si uvědomit, že Trumpovy útoky na multilateralismu jsou nejen hrozbou pro EU, která je vnitřně i navenek založena právě na tomto principu, ale že v připadu NATO ukazují také na skutečně problematické vztahy uvnitř Aliance. Evropa v tomto partnerství tahá za kratší konec a nutně potřebuje svoji pozici změnit. Z technologického hlediska slabost Evropy snižuje důvěryhodnost politiku odstrašení NATO, což může být problém především tváří v tvář ruským schopnosti zamezení přistupu do oblastí (A2/AD) [2] a celkové lokální bojové výhodě Moskvy v Pobaltí. Navíc neschopnost rychle přesunout alianční druhosledové síly na východní křídlo ještě více narušuje schopnost odstrašení.[3] Snížení transatlantické asymetrie nicméně vede skrz překonání evropské fragmentace a oproštění se od iluzorních představ o autonomii. K tomu je nutné najít funkční rámec spolupráce EU–NATO.

Rozdělění Východ–Západ 
Není možné dosáhnout dlouhodobého cíle posílení evropského pilíře bez společného a jednotného úsilí. Stále zdůrazňovaná rozdělení EU na Východ a Západ, která se dotýká politického kapitálu, mezd, ekonomické konvergence nebo kvality potravin, ale v oblasti politické a průmyslové perspektivy pronikla na pole obrany a oslabuje budování unijních obranných kapacit.

Mladší členské státy EU vedly pouze dva ze 17 zahájených projektů Permanentní strukturované spolupríce (Permanent Structured Cooperation; PESCO).[4] Druhá vlna projektů PESCO, která má byla zahájena v listopadu 2018 a která je předmětem diskuze mezi členskými státy (ČS) a Evropskou obrannou agenturou (EDA), vykazuje podobný trend. Pro většinu východoevropských zemí je východní křídlo středem obranné politiky, která se tak musí promítnout i do té evropské. Avšak jejich neschopnost získat podporu pro své projekty rozvíjené se zaměřením na východ Evrope pro ně může znamenat, že pro ně evropské obranné iniciativy bez expilcitního zaměření na Rusko nebudou přinosné. Bez projektů EU, které by zohledňovaly strategické zájmy těchto ČS (tj. odstrašování Ruska), bude jejich vliv na snahy EU v oblasti obraného průmyslu a plánování minimalizován.

 

"Vládám zemí východní Evropy se nedaří být proaktivní a zajišťovat potřebnou politickou sílu, aby získaly podporu ostatních hráčů, ať už pro čerpání z PESCO, nebo z EDF."

 

Iniciativy EU v obraně, především Evropský obranný fond (EDF) s rozpočtem 13 miliard euro, představují stěžejní podporu pro obranný průmysl. Nicméně zatímco o projektech PESCO se rozhoduje na principu jednomyslnosti,[5] o EDF rozhoduje komise.[6] Finance z EDF podléhají volné soutěži a nejsou přidělovány podle národnostního klíče jako kohezní fondy. Východní malé a střední podniky (MSP), které jsou pozůstatky kdysi rozsáhlého průmyslu vybudovaného za Varšavské smlouvy, jsou nuceny vyjít na světlo a soutěžit o obrovské finanční prostředky s daleko úspěšnějšími západními protějšky. To představuje riziko, že většina financí bude přidělena velkým západním obranným konglomerátům na úkor východoevropských MSP, které nedisponují efektivní lobbistickou a politickou mocí.

Národní vlády zemí východní Evropy obecně mají problém být proaktivní a zajišťovat potřebnou politickou sílu, aby získaly podporu ostatních hráčů, ať už pro čerpání z PESCO, nebo z EDF. Neefektivnost čerpání financí však není jen vinou vlád. Proevropská obranná integrace ze strany Francie někdy bývá obviňována, že je spíše využívána jako nástroj, jak protlačit průmyslové zájmy Paříže skrz EDF, Evropskou obrannou agenturu nebo PESCO. Tato západní dominance může na postkomunistických zemích potenciálně vyústit v silnější anti-bruselskou rétoriku pramenící z frustrace ze slabosti východoevropského hlasu v EU v porovnání se zkušenějšími západními státy. Nicméně, alternativa spočívající v jednoduché závislosti na ochranu ze strany USA a její zajišťování prostřednictvím bilaterálního přístupu nakupování americké techniky (což umí mistrně především Polsko) však ve skutečnosti narušuje pokusy soustředit výdaje na obranu do jednotného evropského obranného trhu, na kterém by bylo možné postavit evropskou konsolidovanou průmyslovou základnu, čímž by byl podpořen rozvoj domácí obranné sféry.

 

Aby byl tento trend vyvážen a národní průmysl měl šanci přežít, měl by být inkorporován do průmyslové základny na evropské úrovni. Národní poptávka sama o sobě nikdy nebude stačit k obnovení kapacit z dob Varšavské smlouvy. Synchronizace akvizic v rámci EU by bezpochyby snížila náklady, zlepšila by vzájemnou interoperabilitu, pomohla by nahradit starou sovětskou techniku a zároveň by nastavila systém dlouhodobých a udržitelných investic do Evropského jednotného trhu. Z hlediska průmyslu by to znamenalo integraci MSP do evropských distribučních sítí a obnovení specifického dvojitého využití průmyslových, vědeckých a výzkumných kapacit k ospravedlnění růstu ve výdajích na obranu, výzkum a vývoj (R&D). Nicméně, tento proces vyžaduje systém plánování. Nepočítáme-li teroristické útoky a migraci (tedy hlavní zájmy evropských občanů v posledních letech), tak cíle EU v obraně jsou tvořeny především Francií a západními zeměmi a proto se omezují na řešení krizí (viz Severní Afrika). Východoevropské státy by měly využít evropských obranných programů k posílení politiky odstrašování NATO na východním křídle. Efektivní rozdělení těchto strategických úkolů není možné bez sblížení EU a NATO.


Obranné plánování EU–NATO
NATO zůstává hlavním garantem evropské bezpečnosti a zajišťuje kolektivní obranu členských států pro případ „velké války“. Cíle spolupráce EU v obraně jsou fundamentálně odlišné od těch aliančních. Dokonce i poslední projekty EU zdůrazňují řešení krizi a konfliktu, peacekeeping a celkově zajišťování bezpečnosti mimo Evropu. Rozdílné cíle jsou tak problémem pro synchronizaci a efektivitu mezi EU a NATO.

Klíčovou otázkou zůstává, jaký typ kapacit mají rozdílné procesy obranného plánování vyprodukovat. Zvážíme-li, že obě organizace mají rozdílné politicko-vojenské cíle, pak jakákoliv synchronizace nebo koordinace časového plánu či výstupů bude problematická. Otazník také visí nad ambicí rozvíjet kapacity evropské Společné bezpečnostní a obranné politiky (SBOP) v rámci PESCO, ale zároveň udržet jejich vzájemné využití jak pro EU, tak pro NATO. Pro malé a střední země může být taková synchronizace velmi komplikovaná především v situaci, kdy dvě organizace vyžadují rozdílné kapacity (řešení krizí EU versus kolektivní obrana NATO). Překrývání vojenskáých schopností EU a NATO chtějí rozvíjet se překrývají jen částečně. Požadavky na koordinaci a plánování projektů PESCO společně s velkou administrativní náročností Procesu obranného plánování NATO (NATO Defense Planning Process, NDPP) může nutit personálně nedostatečně obsazená a podfinancovaná ministerstva obrany v Evropě, aby jednu z organizací (EU či NATO) upřednostnily na úkor druhé.

 

"Další problém je v odlišném systémovém přístupu k obrannému plánování, který má EU i NATO jiný."

 

Další problém je v odlišném systémovém přístupu k obrannému plánování, který má EU i NATO jiný. Proces obranného plánování, ve kterém prim hraje USA, probíhá ve čtyřletých cyklech a jedná se o proces řízený shora dolů podle stanoveného seznamu požadavků, o kterých bylo rozhodnuto politicky. Oproti tomu Plán na rozvoj potenciálu EU (Capability Development Plan, CDP) probíhá postupně a je založen na konsenzu.[7] Plán na rozvoj potenciálu EU se stal hlavním nástrojem v posuzování krátkodobých a dlouhodobých potřeb, a na základě něj jsou určeny požadavky na PESCO, EDF, CARD.[8] Takový proces je časově daleko náročnější, je založen na shodě a motivaci každé země. Zatímco se EU podařilo dosáhnout dohody, že do programu PESCO mohou být zařazeny i třetí země,[9] otázkou zůstává, zda potenciál budovaný PESCO, který tedy zahrnuje i nečlenské země NATO, může být využit pro účely NATO. Podobná dohoda v obraceném principu jako je smlouva Berlín plus z roku 2002, která umožňuje EU využívat určité vojenské struktury a zařízení NATO, se v tomto případě ukazuje jako žádoucí. Jedna z hlavních výzev CDP jakožto hlavního nástroje, který nastoluje agendu v evropském obranném plánování, je vyvážit krátkodobé vojenské požadavky (ovšem s tím nebezpečím, že bez váhání nakoupíme neevropské, hromadně vyráběné normované zboží čistě proto, aby byly rychle uspokojeny tyto potřeby) a dlouhodobý vývoj evropského obranného průmyslu, který reflektuje budoucí trendy ve vedení války.[10] Do budoucna bude zásadní stanovit, jaké jsou tyto trendy a požadavky, jelikož to výrazně ovlivní rovnováhu nejen v rámci EU jako celku, ale i mezi Unií a Aliancí.

 

Další část čtyřdílné publikace se zaměřením na budoucí trendy transatlantické bezpečnosti vyjde příští týden.

Tento text vznikl pro Asociaci pro mezinárodní otázky v rámci projektu „Future of the Czech security and defence policy and the role of NATO and the EU“, který je podpořen Konrad-Adenauer-Stiftung. Text nevyjadřuje názory Konrad-Adenauer-Stiftung.
Tato publikace byla podpořena NATO’s Public Diplomacy Division. Celý text je k dispozici zde.

 

 




[1] Sylvie Matelly, Christian Mölling and Trevor Taylor, The Future of Transatlantic Strategic Superiority (Washington: German Marshall Fund of the United States, 2018), 4. 
[2] Jedná se o zkratku strategie zamezení přístupu a pohybu protivníka v oblasti (Anti-Access/Area-Denial). 
[3] Petr Boháček, Jakub Kufčák. Silné NATO skrze silnou Evropu: Vesmír a lasery jako možný český příspěvek. Praha: Asociace pro mezinárodní otázky (AMO), 2018, 5. http://www.amo.cz/wp-content/uploads/2018/08/AMO_silne-NATO-skrze-silnou-evropu-vesmir-a-lasery-jakomozny-cesky-prispevek-2.pdf 
[4] Rozhodnutí Rady (CFSP) 2018/340 z 6. března 2018, které ustavuje seznam projektů, které budou zahájeny v rámci programu PESCO.                                                                                                                                     [5] Rozhodnutí Rady (CFSP) 2017/2315 z 11. prosince 2017 zakládající stálou strukturu pro kooperaci (PESCO) a stanovující seznam účastnických členských států. 
[6] Regulace Evropského parlamentu a Rady, která ustavuje Evropský obranný fond, 13.6.2018, Brusel, 2018/0254(COD) 
[7] Zdeněk Petráš, “Analysis of NATO and EU Approaches to Capability Planning Process,” Vojenské rozhledy 26, č. 1, 2017, 5.
[8] Fiott. EU Defence Capability Development Plans, Priorities, Projects. Paris: EU Institute for Security Studies (EU ISS), 2018, 7–8.
[9] Jacopo Barigazzi, “UK and US will be allowed to join some EU military projects,” Politico, 2. října, 2018. https://www.politico.eu/article/pesco-military-uk-and-us-will-be-allowed-to-join-some-eu-military-projects/
[10] Daniel Fiott. EU Defence Capability Development Plans, Priorities, Projects. Paris: EU Institute for Security Studies (EU ISS), 2018, 8.

O autorovi: Petr Boháček

Partneři

Tento web používá k analýze návštěvnosti soubory cookie. Používáním tohoto webu s tím souhlasíte. Další informace